Forskning: Därför är chefer ett hot i offentlig sektor

I många år har forskare, fackförbund och medier kritiserat den managementbyråkratiska styrningen av svensk offentlig sektor.

Den i dag förhärskande teorin new public management (NPM), som går ut på att offentlig verksamhet bör organiseras som det privata näringslivet, har enligt kritikerna lett till detaljstyrning, splittrade arbetsuppgifter och anmärkningsvärt dåliga resultat. Statliga Tillitsdelegationen menar att välfärden kan bli bättre om medarbetarna ges större frihet, självstyre och handlingsutrymme. Frågan är hur vägen från dåligt ledarskap till ökad professionalism ser ut.

För att undersöka den saken slopade Försäkringskassan detaljstyrningen i två enheter, en i Torsby och en i Göteborg, under nästan ett och ett halvt år. De sammanlagt cirka 40 medarbetarna skulle i sin nyvunna frihet få ökad möjlighet att fatta egna, väl underbyggda och effektiva beslut. Två forskare granskade hur det gick.

”Det visade sig vara en ganska besvärlig resa. Medarbetare som under lång tid haft en tydlig och detaljerad styrning är inte riktigt rustade för att använda sitt professionella kunnande för att ta mer självständiga beslut kring arbetets organisering”, säger Martin Fransson, doktor i företagsekonomi vid Centrum för tjänsteforskning, Karlstads universitet, som tillsammans med forskarkollegan Johan Quist står bakom rapporten Fri som en fågel.

Trots iver och vilja till förändring hindrades medarbetarna länge av sina invanda, managementbyråkratiska föreställningar om hur saker bör göras, menar forskarna. Att ta egna beslut var inget som handläggarna till en början var särskilt bra på. Med låg tilltro till sin egen och kollegernas förmåga sökte de gärna svaren utanför den egna enheten. Ännu vid försökets slut hindrades de av drömmen om att någon utanför gruppen, som bättre förstod, skulle rädda situationen och minska den förvirring som uppstått sedan cheferna tagit ett rejält kliv tillbaka, framgår av rapporten.

”Vi behöver mer vägledning”, hette det en smula uppgivet från en av handläggarna.

Sammantaget ledde emellertid försöket till goda resultat, anser forskarna. Genom det nya, mer självständiga sättet att arbeta lyckades medarbetarna gradvis öka sin kompetens och professionalism. Insikten att de i högre grad måste lyssna, ta initiativ, gräva på djupet och förstå komplexa samband sjönk in.

”Exempelvis satte sig handläggarna in i lagstiftningen. I stället för att mekaniskt följa en process där vissa lagtexter rutinmässigt citerades i besluten, ville de veta varför och förstå lagarna själva”, säger Martin Fransson.

Även om chefer och stabspersonal gav medarbetarna stor frihet, behöll de sitt formella ledaransvar under hela försöks-perioden. Att sitta tyst när problem -uppstår i det dagliga arbetet är inte det normala beteendet för chefer, och frestelsen att gå in och styra var stundtals stor. Det krävdes fingertoppskänsla för att avgöra när ledarskapet behövdes eller ej.

”Jag försöker att inte lägga mig i vad de vill göra och testa. Jag kan ärligt säga att ibland är det svårt”, kommenterade en av cheferna.

Efter experimentet var cheferna mer verbala i sina beskrivningar av medarbetarnas förmågor. Sjukskrivna klagade inte lika ofta på besluten och medarbetarna var mer överens. Ordningen var större och stressen mindre, framgår av forskningsrapporten. Samtidigt menar Försäkringskassan i en egen analys att rättssäkerheten inom försöksverksamheten ”kan ha blivit försämrad till viss del”. Något som enligt forskarna kan ses som ett uttryck för managementbyråkratins motstånd mot professionalism.

Martin Fransson säger sig vara imponerad av chefernas mod:

”De ställdes ju inför en rejäl utmaning – att helt byta synsätt och i grunden styra mindre. Låta processefterlevnaden skötas av medarbetarna själva, och acceptera en chefsroll där uppgifterna mer handlar om att lösa upp knutar på en övergripande nivå.”

Inte alla chefer såg fördelarna med att slopa den gängse managementbyråkratin med mycket fokus på siffror, mätbarhet och målstyrning, framgår av experimentet. Rapporten är också klar över att NPM-influerade chefer utgör det största hindret för en effektivare och mer tillitsbaserad offentlig sektor, särskilt på hög nivå:

”Efter decennier av management-byråkrati utgörs det tydligaste hindret mot återprofessionalisering av de väldrillade chefer och stabspersoner som reproducerar dagens styrning. Vill regeringen återprofessionalisera offentlig sektor måste rekryteringsprofilen vid tillsättandet av myndighetschefer ses över”, skriver forskarna i sin rapport.

En viktig anledning till chefers tvekan inför en förändring kan vara att de riskerar att bli av med jobben om ”managementfabriken” med dess många lager av beslutsfattare och stabspersoner läggs ner.

”Inom exempelvis vården är det nu färre läkare än vad det är chefer och andra administratörer, så övertaligheten är påtaglig”, säger Martin Fransson.

Även om cheferna blir färre i en mer tillitsbaserad organisation, kommer deras roll att vara väsentlig.

”De kommer att i större utsträckning behöva stödja, serva och själva delta i medarbetarnas kollegiala samtal och kunskapsutveckling. Deras medverkan kräver att den nya rollen och framtiden görs begriplig och framställs som precis så central som den faktiskt är”, säger Martin Fransson.